】社区卫生服务机构绩效评价实践探讨
◆叶林书 刘喆 张杰 李文兵
【摘要】探讨基于战略目标管理理论的社区卫生服务机构绩效评价实践，创新绩效评价思路。绩效评价机制调动了社区卫生服务机构的积极性，促进了机构目标管理和运行效率，服务数量、服务质量和满意度持续改善，促进了社区卫生服务工作协调、健康、可持续发展。
【关键词】社区卫生服务机构；绩效考核；绩效管理；评价
Practice of Performance Evaluation on Community Health Services/YE Linshu,LIU Zhe,ZHANG Jie,et al.//Chinese Health Quality Management，2012,19(2):73-75
Abstract The paper discussed the practice of performance evaluation on Community health services based on theory of strategic goals management for innovative thinking of performance evaluation methods. Performance evaluation mechanisms mobilize the initiative of community health service agency, promote the objective management of organization and operational efficiency, continuous improve the number of services, service quality and satisfaction, promote coordinated and healthy, and sustainable development of community health services.
Key words Community Health Services Agency; Performance Appraisal; Performance Management; Evaluation
Firstauthor’s address Management Center for Community Health Service, Shijingshan District, Beijing,100043,China
2006年，国务院《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》把加快发展社区卫生服务，作为深化医药卫生体制改革，有效缓解群众“看病难，看病贵”问题，提高疾病预防控制水平，保障人民群众身体健康，促进经济社会协调发展的重要举措。“建立中国特色医药卫生体制，逐步实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，提高全民健康水平”是我国医药卫生体制改革的战略任务。2009年，《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》指出：“完善以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系。加快建设以社区卫生服务中心为主体的城市社区卫生服务网络”；“建立以服务质量为核心、以岗位责任与绩效为基础的考核和激励制度，形成保障公平效率的长效机制。”这些年，社区卫生服务绩效考核工作虽然取得了一定的经验，但也存在一些问题［1-2］。我们结合实际，坚持政府主导，强化管理服务，提升能力水平，创新绩效评价工作实践，取得了初步成效，社区诊疗服务数据大幅上升，药品费用比例持续下降，患者满意度不断提高。
1社区卫生工作战略任务和思路
战略目标管理作为现代管理学的重要理论与方法，在绩效管理、目标管理等实践中广泛应用［3］。绩效战略目标管理的最大特点是可持续性、可达到性及可量化性［4］。随着经济社会的发展，人民群众基本医疗卫生服务需求持续增长，社区卫生体系建设进一步完善，基层卫生机构在内涵能力建设、管理运行机制改革、成本效益效率分析、服务质量水平提升等方面发生了深刻变化，绩效考核评价机制及其评价内容、方式方法也需要创新发展［5］。导向正确是促进绩效考核发展的基础，任务明确是完善提高的方向，方法科学是评价绩效的关键。石景山区社区卫生服务管理中心以科学发展观统领社区卫生工作，贯彻落实“以人为本、政府主导；统筹兼顾、改革创新；强化基层、提升水平”的原则，确定了“一个体系、两个重点、三个结合、四项工程、五大任务、六项措施和七个进一步”的发展战略，并加快推进落实。绩效管理评价的两个重要作用是“激励”和“约束”。绩效评价的目的是要加强和改善管理，调动各方积极性，提高运行效率和群众满意度，降低成本和减轻群众就医负担，改善人民群众健康水平。“一个体系”—建立区域覆盖、功能完善、贴近百姓、服务健康的社区卫生网络体系；“两个重点”—基本医疗卫生齐抓、中西医服务并重；“三个结合”—社区卫生与创先争优、落实医改任务、机构内涵建设相结合；“四项工程”—培训练兵、质量控制、树立典型、凝聚队伍；“五大任务”—推进网络管理、提高运行效率、创新服务模式、协调利用信息、培养作风能力；“六项措施”—改革管理运行机制、提升干部管理水平、重塑行业作风能力、合理调整利用资源、培养树立典型标杆、完善考核评价机制；“七个进一步”—完善基础设施、充实人才队伍、加强能力建设、做实中医服务、推进信息管理、增加资金投入、创新服务模式作为战略任务，纳入并分解为绩效评价的重要依据。
2创新绩效评价机制
到底什么样的绩效考核评价机制能够得到各方认同，能够反映社区卫生机构实际情况，能够促进社区卫生工作可持续发展，能够在不增加基层负担的同时激励服务质量、服务水平不断提升？我们对此问题认真研究，统一思想，力求在认识上有所突破。通过多种形式的调研活动，在理论层面上形成了以下共识。
2.1体现社区卫生服务的公益性
社区卫生服务机构作为社区卫生服务网络的主体，承载着基本医疗卫生服务任务。强化内涵建设，提高运行效率是落实医改“保基本、强基层、建机制”的重要保障措施。因此，绩效评价要体现社区卫生服务机构的公益性。体现公益性的核心是运行效率，特别是“收支两条线”机构的效率评价，引导机构之间形成比较优势，在改善运行管理的同时，为居民群众创造最佳的价值，形成良性循环。
2.2体现行业的核心价值
社区卫生服务工作的特点是扎根基层，既是居民群众的健康“守门人”，又是“六位一体”功能任务的实践者和承担者。社区卫生服务人员的知识、技术、能力、劳动及其工作性质、服务对象、工作环境等，与在医院工作的医务人员相比有较大区别。社区卫生服务机构及其卫生人员的核心价值是“责任、服务、质量、水平”，体现价值靠数量质量，反映价值靠群众口碑和满意度。
2.3质量是评价重点
社区卫生服务机构所有服务项目、工作任务都有各自的“标准”和“规范”。过去几年，社区卫生服务机构的硬件建设基本到位，软件管理逐渐成为绩效评价的重点。同一地区不同机构之间的工作质量、服务能力、技术水平、诊疗数量等具有可比性。如技术比武练兵，业务水平考试，科技论文交流，卫生宣传报道，中医药适宜技术引进开发等，都是服务质量水平和运行绩效的客观反映。
2.4反映不同运行模式管理特点
我国社区卫生服务体系建设虽然是以政府主导为主，但各地实际不同。北京市石景山区既有政府主办的、实施“收支两条线”管理的机构，又有行业医院、集体经济和社会资本举办的机构。后者实施政府“购买服务”管理模式，两种模式分别占社区卫生机构的1/3和2/3。要发挥不同运行模式机构的积极性，在绩效评价重点项目、卫生费用支持力度等方面要体现“责任、服务、质量、水平”的核心价值观和“科学、公平、公正、公开”的考核评价原则。“收支两条线”重点考核公益性、服务效率，“购买服务”重点考核公共卫生指标完成情况。
2.5树立标杆，形成争创先进氛围
调动积极性，解放生产力，扩大再生产，价值最大化，既是市场经济学的基本原理，也是现代效率管理学的基本策略。我们借鉴全面质量管理的做法和经验，打破平均主义，推行“多劳多得”补偿机制，开展创先争优活动，在社区卫生系统创造学习交流、开拓思路、敢于实践、比学赶帮、务实发展的良好氛围，力推并支持“有想法、有思路、能干事、干成事”的机构，树立标杆，形成争创先进的氛围。
3社区卫生服务绩效评价的实践与创新
认识上有了提高，理论上形成共识，但在具体考核评价层面还有大量工作要做。我们鼓励社区卫生机构在“保基本、上水平”的基础上，开展“重特色、差异化”拓展服务功能。建立表彰奖励、讲评排队双重机制。同时，把信息反馈和质量检查活动纳入日常动态评价控制，及时发现突出问题，跟踪改进效果，促进社区卫生工作基础完善，持续改进管理运行。
3.1突出评价管理运行效率
把质量效率考核评价放在突出位置，就是要引导机构在现有条件下，发挥主动性和创造性，充分利用有限的社区卫生资源，为居民群众提供温馨、连续、可靠、高质量、高效率的基本医疗卫生服务。社区卫生有限的卫生经费如果平均发放，势必严重影响服务数量、服务质量、服务效率。如可以在加强药品费用所占医疗收入比例的基础上，根据零差率和非零差率药品销售情况，提出适当的比例标准，超过部分不予经费补偿，促进机构发展特色医疗服务，减轻政府负担，降低药品费用。
3.2突出评价发展改革特色
绩效考核评价工作的终极目标是促进社区卫生服务机构不断完善。将社区卫生服务中心发展改革特色作为绩效评价的重要内容，是基于中心和站点处在体系网络建设主导地位，为群众提供更多特色的基本医疗卫生服务的思考。建立全科医生制度和推行社区卫生团队服务，是“小病在社区，大病去医院，康复回社区”的重要策略，更是逐步达到“社区首诊制度”的基础工程。因此，只要群众有需求，就要大力支持发展服务项目。我们把引进开展社区适宜技术、扩充“六位一体”功能服务内涵拓展，作为绩效评价指标纳入考核。
3.3突出评价重点工作的落实情况
大力发展社区卫生服务作为深化医改的主要任务，一是要达到服务方便快捷，有效缓解看病难；二是质量优价格廉，逐步减轻看病贵；三是协调持续发展，实现三方要满意。北京市推出了一系列举措，如“四个一批”工程、预约转诊双向机制、大医院对口支援社区、家庭保健员规划、社区中医药服务工程及家庭医生式服务等，目的是进一步推进社区卫生服务全面发展，务必把经济社会改革发展成果通过社区卫生服务惠及人民群众。在群众满意度评价方面，通过所在地区街道，把居民代表的评价意见集中反馈给社区卫生服务机构，逐条加以研究整改，并将改进情况和街道的评价得分纳入绩效考核。
3.4突出体现多劳多得的激励机制
利用绩效评价激励机制，推动社区卫生服务可持续发展，必须坚持“多劳多得”的核心要素。做法上采取“三持”导向策略，即对承担任务多、数量质量高、群众满意度好，有思路、有想法、务实做又有成效的机构，在经费补偿、业务拓展上极力予以“支持”。对承担任务较多、数量质量较高、群众比较满意，有想法但有实际困难的机构，在服务项目、经费补偿上大力予以“扶持”。对于有任务不落实、工作不主动、质量效率低下、业务逐渐萎缩以至“等靠要”无所作为的机构，在服务经费和业务发展上坚决予以“减持”。此外，对于承担开展单项工作，如社区试点工作、单项任务项目、参加技术比赛、业务交流、人员培训等机构及人员补助一定数额的项目经费或单项奖励。
3.5统一绩效评价方式方法
在坚持科学规范、公平公正、公开公示、激励促进的基础上，统一评价标准、内容和流程，力求分工明确、简便高效、重点突出，以持续改进为目标，力戒形式主义和弄虚作假、突击应付，促进社区卫生服务工作健康可持续发展。在考核评价方式上，采取日常评价考核与年度考核相结合、定性和定量考核相结合、内部评价与外部评价相结合、综合评价与专业评价相结合。在方法上，采取现场查看（包括暗查暗访）、查阅资料、座谈走访、问卷调查、专业评估以及计算机网络信息系统调取原始资料分析等方法进行评价。有关业务单位和专家负责专项内容考核评价，社区卫生服务管理中心负责整体协调、评价资料及其结果汇总，并按照卫生经费分配方案核算经费，形成书面报告，经上级主管部门批准后拨付卫生经费。
4问题与展望
参考文献
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通讯作者：
叶林书：北京市石景山区社区卫生服务管理中心
E-mail：drsly@sina.com
收稿日期：2011-07-29
责任编辑：姚涛
